——以基层民行检察监督为视角

 

为更好贯彻落实《行政诉讼法》及若干问题解释的相关内容，促进非诉行政执行工作有效开展，协调行政相对人合法权益以及行政效率之间的关系，加强检察机关民事行政检察监督效力，笔者在基层民事检察工作的开展中对于非诉行政执行活动的监督专项工作形成以下认识。

一、 非诉行政执行的相关法律依据

   目前关于非诉行政执行的法律规范主要见于《行政诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释（2000）（以下简称《若干解释》、《行政强制法》以及其他规范具体行政行为的法律、行政法规，如《土地管理法》、《水法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》等。上述规定成为行政机关提起非诉行政执行的标尺，虽然在法律规定上仍存在部分矛盾以及适用模糊的问题，但非诉行政执行的法律依据框架基本形成。

   《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”　　     2000年3月10日起施行的《若干解释》第86条至第93条以及第95条，对非诉行政执行制度作了较为完整的规定。特别是第87条对具体行政行为依法可以由人民法院执行的两种情形作了明确规定，即（1）法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关应当申请人民法院执行；（2）法律、法规规定既授予行政机关法强制执行权，也赋予人民法院强制执行权，行政机关可以申请人民法院强制执行。2012年1月1日实施的《行政强制法》第13条规定了行政机关申请人民法院强制执行的具体情形，即“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《行政强制法》还在第五章，从第53条到第60条对行政机关申请人民法院强制执行问题作专章规定。规定了行政机关向人民法院申请强制执行应当遵守的程序和提供的材料；规定了人民法院对被申请执行的具体行政行为受理和审查的程序以及审查的标准和执行的程序；规定了行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济途径；规定了紧急情况下人民法院的裁定和执行程序；规定了申请费用和执行费用以及金钱给付义务执行的要求。第六章还对法院在强制执行中的法律责任作出明确规定。就《行政强制法》而言，对行政机关申请法院强制执行的规定至少在所涉及的内容方面，比以往任何一个规定都要完备。

 

二、 基层民行检察机关开展非诉执行工作的现状及问题

检察机关作为法律的监督机关，对于非诉执行案件

中的人民法院以及行政机关的活动进行监督系其工作职责。此工作的有效开展对于化解人民法院非诉案件执结率、促进行政机关依法行政以及维护行政相对人合法权益均存在积极意义。但事实在工作的开展中却存在以下的问题。

（一）检察建议监督刚性不足
　　对于检察建议，法院往往以案件太多或者人员调整为由拖延处理，导致检察建议往往数月有时甚至长达半年没有得到回复，检察机关即使跟踪督促，也缺乏有效地救济手段。
　　（二）难以有效监督法院选择性执法
　　由于非诉行政执行申请人为行政机关，没有信访压力，也没有当事人的步步紧跟，因此在案多人少的情况下，法院对于非诉执行案件不够重视，期限一到即裁定终结执行。此外，法院对于部分案件存在畏难情绪，往往对案件采取拒收或接收但不签收等方式规避法定裁定期限和执行期限。实践中存在尽管检察机关多次和法院沟通，发出检察建议，法院却以难以执行为由拒绝纠正的情况。
　　（三）非诉行政执行监督的案件来源匮乏
　　尽管检察机关为拓展非诉行政执行案件进行了一些积极有效地探索，但由于获取案源的方式没有具体的规定，在缺乏行政机关和法院的配合下，检察机关自行发现案件线索的能力十分有限。
　　（四）开展行政检察监督的队伍力量不足
　　由于行政检察机构设置不完备，行政检察监督的队伍力量配备不足，缺乏关于非诉行政执行监督的专业指导，工作经验严重不足，熟悉行政法或行政诉讼法专业知识的人员匮乏，行政检察干警大多没有办理过非诉行政执行案件，使得非诉行政执行检察监督案件难以有效开展。

 

三、 基层民行检察机关非诉执行监督工作的完善

（一）   针对人民法院非诉行政执法活动的监督

     1、案件受理的监督。《若干问题的解释》第八十六条明确规定了人民法院受理非诉执行案件的七个条件。笔者认为，检察机关在进行监督时应当注意以下三个方面：一是关于受理期限的规定。根据《行政诉讼法》第三十九条和《若干问题的解释》第八十八条之规定，行政机关向人民法院提出执行申请的期限应为自被执行人的法定起诉期限（自被执行人知道具体行为作出之日起三个月内）届满之日起180日内；新颁布的《行政强制法》从提高行政效率的角度考虑，将该期限由180日改为三个月。二是行政机关在向相对人送达行政处理决定文书的同时，应履行关于行政复议权及起诉权的告知义务；此外，《行政强制法》第五十四条对行政机关申请人民法院强制执行还增设了一道“履行催告义务”的前置程序。三是根据《行政强制法》第五十五条第二款之规定，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。检察机关在履行监督职责时，既要全面审查行政非诉执行案件的七个必备要件，对不应当立案而立案的情形进行监督，又要注意从维护正当行政行为之目的出发，抓住受案阶段的“形式性审查”之特征，对依法应当立案而不予立案的情形进行监督。

2、非诉审查的监督。《若干问题的解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。根据该规定，人民法院对行政非诉执行案件应遵循“合法性审查”原则。但这并不意味着人民法院在审查时绝对地不能涉及合理性问题，当行政机关对“自由裁量权”的过度滥用达到“显失公正”之程度时，其本身即构成了违法，故人民法院在审查时应对此类具体行政行为作出否定的评价，将其排除在司法强制执行程序之外。检察机关在履行监督职责时，也应把握好这个标准，对“合法性原则”不能作机械理解，在必要时还应兼顾“合理性”之审查。

　　3、执行裁定的监督。司法实践中，由于种种原因，人民法院对行政非诉执行案件审查标准低、审查方式单一，导致对具体行政行为的可执行性审查流于形式，使得大量具有实体和程序瑕疵的具体行政行为进入执行程序，这不仅与立法目的相悖，也难以在法、理、情等多个维度获得被执行人和社会的认同，从而在执行中存在很大难度。正是基于此种考虑，新颁布的《行政强制法》规定了人民法院在对行政机关强制执行的申请进行书面审查的同时，对可能作出不予执行裁定的案件，应启动实质审查，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。检察机关可以通过检察建议的方式，对人民法院审查行政非诉案件的方式进行监督，改变其只进行书面审查的单一审查模式。

4、执行行为的监督。关于执行行为违法的问题。检察机关应着力监督纠正不应当执行而执行、错误采取执行措施、超标的执行、执行案外人财产等严重侵害当事人合法权益的违法情形。对于执行人员在办案中的索贿受贿、徇私舞弊等涉嫌犯罪的行为，应依法移送相关部门查处。

 

（二）   针对行政机关行为的监督

1.对行政机关制度上存在的漏洞的监督。检察机关在履行监督职责的过程中，发现行政机关在社会管理中存在的问题，应当及时向其提出检察建议，帮助其健全制度，堵塞漏洞，从而促进法治政府建设和社会管理创新。如送达处理决定文书时没有就申请复议权和起诉权履行告知义务、滥用自由裁量权等情形。

　　 2.对行政机关不作为损害国家和社会公共利益的行为的监督。检察机关作为法律监督机关，在对非诉执行案件进行监督的过程中，发现国家和社会公共利益受到损害而有关国有资产管理部门或相关行政管理部门应当履行管理职责而未履行的，有权督促相关行政机关依法履行职责，对于案件性质更适合向法院起诉的，可以督促行政机关提起民事诉讼，追回流失的国有资产。

　　 3.对行政机关工作人员涉嫌职务犯罪行为的监督。检察机关在对行政非诉执行活动进行监督时，应不断增强发现线索的敏锐性，一旦发现行政机关工作人员职务犯罪线索，应当及时移送本单位职务犯罪侦查部门或者有管辖权的人民检察院立案侦查。

 

                                     民行科：廖欣